한국과 네덜란드의 난민 수용 체계는 어떻게 다른가?

사라 아메드

 

올해는 이집트 혁명과 아랍의 봄 혁명이 일어난 지 13주년이 되는 해다. 2011년 1월 튀니지에서 시작된 아랍 혁명의 도화선은 한 나라에서 다른 나라로, 한 광장에서 다른 광장으로 옮겨붙기 시작했다. 전세계인들은 그 나라들이 자국의 상황을 이미 잘 통제하고 있다고 생각했고, 정체된 것처럼 보이는 수면 아래에서 끓어오르는 것을 많은 이들이 알아차리지 못했다. 독재정권들은 모든 것이 무한정 자신들의 손아귀에 있다고 믿었다. 하지만 아랍의 봄이라 불렸던 중동은 점차 내전과 정치적 불안의 지옥으로 변해갔다.

 

민주주의가 실현될 것이라는 희망이 잠깐 엿보였지만, 중동 사회는 군사 국가의 모루와 정치적 이슬람의 망치 사이에 갇혀 있었다. 이집트나 튀니지 같은 나라에서 정치적 이슬람이 집권한 것은 분명한 사실이지만, 곧 연성 쿠데타 혹은 강성 쿠데타를 통해 금방 군사 통치 시대로 후퇴했다. 정치적 이슬람이 더 극단적으로 변한 다른 국가에서는 그렇지 않았지만, 오늘날까지 멈추지 않는 폭력의 끝없는 고리에 진입했다.

 

이러한 모든 사건과 그에 수반되는 모든 복잡한 문제들은 현대 역사상 가장 큰 난민 위기 중 하나로 이어졌고, 유럽 대륙은 해안가에 진을 친 수백만 명의 난민으로 압도당하기에 이르렀다. 엑소더스는 유럽과 비교적 안전한 인근 국가에만 국한된 것이 아니라 사건의 중심지에서 수천 마일 떨어진 국가로까지 확대됐다.

 

세계 각국의 역대 정부는 난민 문제에 어떻게 대처했는가? 어떤 국가에서는 난민이 사건의 중심이 되었고, 또다른 국가에서는 난민이 변방에 있거나 심지어 보이지 않는 존재가 되어버렸다. 어떻게 이런 일이 발생했는가? 이 시기 난민을 보호하기 위해 헌법과 법률은 어떤 역할을 했는가?

 

나는 한국에서 난민으로 인정받았고, 연구자로서 네덜란드의 난민 문제를 가까이서 살펴볼 기회가 있었다. 이러한 개인적 경험을 통해 이 문제를 조명해 보려고 한다. 또한 두 나라가 이 문제에 어떻게 대처했는지, 그 경험을 통해 무엇을 배울 수 있는지 살펴보고자 한다.

 

먼저 한국의 난민 신청 수용률은 1.5%이고, 네덜란드는 85%라는 사실에 주목해야 한다.

 

2022년 중반 현재, 전 세계적으로 약 1억 3,000만 명이 강제 이주했으며, 이 중 난민은 3,250만 명, 국내 실향민은 5,310만 명, 망명 신청자는 490만 명으로 추산된다.

 

세계은행은 2050년까지 최대 2억 1,600만 명이 국내 난민이 될 수 있다고 추정하고 있으며, 유엔에 따르면 기후 이주민은 10억 명에 달할 것으로 추산하고 있다.

 

한국은 난민 협약에 서명했고 2013년에 국내 난민법을 통과시켰으며 2015년에 난민 재정착 프로그램을 마련했지만, 여전히 매우 적은 수의 망명 신청자만을 받아들이고 있다. 2017년까지 난민 인정자 수는 694명을 넘지 않았으며, 1994년부터 2017년까지 1,144명이 넘는 시리아 난민이 한국에 망명을 신청했지만 단 3명만 받아들여졌다.

 

이 문제는 한국이 스스로를 동질적인 사회라고 생각하고, 한국 국민이 인종, 민족, 종교가 다른 사람들과 이주민을 그다지 환영하지 않는다는 사실에 기인한 것일 수 있다. 한국 국민은 난민 찬성 집단, 즉 정부가 난민을 받아들이고 그들의 권리를 보장해야 한다고 촉구하는 한국인과 난민이 자국 사회에 심각한 사회적, 경제적 위협이 되므로 국가가 난민을 책임져서는 안 되며 이들을 환영해서는 안 된다고 주장하는 난민 반대 집단으로 나뉜다. 안타깝게도 난민 반대 집단이 난민 찬성 집단보다 더 많다.

 

난민 찬성 시위ⓒ Musab Darwish_서울_2018

 

이러한 분열은 2018년 500명의 예멘 국민이 제주도에 비자 면제 프로그램을 통해 입국한 후 난민 지위를 신청하면서 더욱 심화됐다. 전쟁으로 고국을 떠난 예멘인들을 추방할 것을 정부에 촉구하는 대규모 대중 시위가 시작되었다. 예멘인이 한국을 이용하려는 ‘가짜 난민’이라는 청원에 714,000명 이상의 사람들이 서명했다. 청원인들은 “유럽은 (과거 식민지였던) 국가들에 대해 역사적 부채를 지고 있지만 … 한국은 그런 도덕적 의무가 없다”고 말했다.

 

2018년 10월 17일, 정부는 예멘 망명 신청자 373명의 난민 신청을 기각하는 결정을 발표했다. 34명은 추방 명령을 받았으며 항소할 계획이고, 나머지 339명은 예멘으로 송환될 경우 ‘생명권과 개인의 자유’가 위험에 처할 수 있다는 이유로 인도적 체류 비자를 받아 1년간 체류할 수 있게 되었다.

 

난민 문제에 대한 한국의 접근 방식은 모호하다. 정부는 망명 신청자(이 글에서는 이후로도 난민 신청자와 동일한 의미로 사용)를 추방할 의사가 없는 것처럼 보이지만 동시에 포용할 의지도 없는 것으로 보인다. 난민을 옹호하고 난민에 대한 국제적 의무를 준수할 의향이 있다고 주장하지만, 난민 정책은 주로 난민을 억류하고 구금하는 데 초점이 맞춰져 있다.

 

한국의 난민 인정 절차는 신속성, 투명성, 공정성이 부족하고, 난민이 최소한의 생활 수준을 유지하는 데 필요한 수단을 제공하기를 거부하며, 난민으로 인정받은 사람들에게도 협약에 명시된 권리를 보장하기를 거부하고 있다.

 

난민은 출입국항에서 난민 지위 신청 의사를 표명하면 공식 심사를 받을 자격이 있는지 여부를 결정하는 1차 심사 과정을 거치게 된다. 그러나 이 절차는 실제로는 신청자의 공식 심사 절차에 참석할 권리를 박탈하는 메커니즘이었다. 설상가상으로, 1차 심사 후 최종 결정에 동의하지 않을 경우 이의를 제기할 수 있는 적절한 수단이 없다.

 

2014년 시리아 난민을 비롯한 망명 신청자들에 대한 부당한 대우로 인해 2015년부터 2016년까지 출입국항법 개선 법안이 다수 발의되었지만, 시리아 난민이 한국 사회에 잠재적 위협이 된다는 정치적 선전과 국가 보호를 위한 테러방지법 제정으로 인해 법안들은 보류되었다. 또한 2018년 예멘 난민 사태 당시 일부 국회의원들은 난민법 개악을 시도하고 심지어 난민법 전면 폐지를 시도하기도 했다. 당시 법무부는 난민 허용 기간을 줄이거나 폐지하는 법안을 발의하고 난민법의 전면적인 개정을 요구하는 법안을 추진했다.

 

법무부는 난민 심사 시스템을 개선할 수 있는 인적, 물적 자본을 확충하는 방안을 모색하기보다는 신규 망명 신청자 유입을 줄이는 방법을 찾는 데 집중해 왔다. 그 결과 더 많은 사람이 간이 심사를 받도록 한 뒤, 단기간에 엄청난 수의 신청자를 불인정할 수 있었다.

 

허술하고 불공정한 심사 시스템은 여러 건의 난민 면접이 조작되고 면접 대상자의 권리가 침해된 것으로 드러나면서 정점을 찍었다. 그러나 법무부는 여기서 멈추지 않고 일부 망명 신청자들을 ‘악의적 망명 신청자’로 낙인찍어 체류권을 박탈하고 출국일을 유예함으로써, 추방되지 않아 체류는 가능하지만 동시에 출국 압박을 받게 된 망명 신청자들이 속출하고 있다.

 

“망명 신청자들을 인터뷰하는 방식을 보면 공무원들이 망명 신청자들을 선별하는 데 집중하는 것 같다. 대부분의 경우 망명 신청자들은 법률 지원을 받을 기회를 박탈당하고 본국에서 겪을 수 있는 박해를 스스로 증명해야 하는 상황에 놓이게 된다”고 한 망명 신청자는 말한다.

 

많은 출입국관리소 직원들은 망명 신청자를 국제법과 국내법에 명시된 대로 자국 내 박해에 대한 근거 있는 공포 때문에 보호를 요청하는 사람이 아니라 면밀히 조사하고 걸러내야 할 대상으로 취급한다. 많은 망명 신청자들이 한국 법원에 항소하지만, 매년 결정이 취소되는 경우는 극소수에 불과하다. 이는 법원이 망명 신청자의 구두 주장을 뒷받침할 수 있는 문서 증거와 목격자 등 매우 높은 수준의 증거를 요구하기 때문이다.

 

한편, 지난해 네덜란드 총리는 이민 억제 방안에 대한 4당 연정 간의 합의 실패로 인해 내각의 사퇴를 발표했다. 연정 내부에서 이민 정책에 대한 엄격한 단속을 지지하지 않는 정당과 더 강력한 조치를 선호하는 다른 두 정당 간의 이념적 분열로 논의가 진행되었다. 이들은 네덜란드로 유입되는 신규 이민자 수를 줄이기 위해 수개월 동안 노력했다.

 

COA 망명 절차 센터 접수처에 줄을 서 있는 망명 신청자들 ⓒ Musab Darwish

 

심지어 자국의 분쟁을 피해 피난 온 사람들에게 임시 피난처를 제공하고 상황이 정상화되면 돌아갈 수 있도록 하는 2등급 난민 정책과 자국 내 박해를 두려워하는 사람들에게 영주권을 부여하는 정책을 만들자는 제안도 있었다. 심지어 망명 신청자의 가족 수를 줄일 것을 요구하기도 했다. 최근 제도 축소와 전반적인 주택 부족으로 인해 지난해 테르 아펠 등록 센터에서절망적인 상황이 발생한 이후, 뤼터 전 총리는 사임 기자회견에서 망명 신청자 수용 문제를 포함한 몇 가지 문제에 대해 언급했다.

 

2022년 한 해 동안 수백 명의 망명 신청자들이 과밀한 수용 센터 근처 야외에서 잠을 자야 했고, 네덜란드 기관들은 최대한 많은 도움을 제공하려고 노력했다. 유럽 외 지역에서 21,500명 이상의 사람들이 네덜란드에서 피난처를 찾았고, 이로 인해 이미 부족했던 네덜란드의 수용 능력에 큰 부담을 주었다. 뤼터 총리가 사임하기 전에 정부가 제정하려던 법안에 따르면 지방 자치 단체가 새로 도착한 망명 신청자에게 숙소를 제공하도록 강제할 수 있었다. 나중에 네덜란드 상원에서 43명의 상원의원이 이 법안을 승인했다. 이 법안을 통해 정부는 지자체와 주민이 원하지 않더라도 지자체가 망명 신청자를 수용하도록 강제할 수 있게 되었다.

 

또한 우크라이나에 대한 러시아의 전쟁은 네덜란드에도 영향을 미쳐 임시 보호 지시에 따라 95,000명 이상의 우크라이나 난민이 네덜란드에 입국했다. 그러나 전쟁이 끝나지 않을 것 같은 상황에서 지자체와 우크라이나 난민 모두 미래에 대한 전망과 생활 여건에 대해 걱정하고 있는 것으로 보인다. 이후 우크라이나 난민들에게 적절한 주택과 취업 허가를 제공하고 학생과 고도로 숙련된 이민자에게도 해당 허가를 제공해야 한다는 논의가 있었지만, 모든 망명 신청자에게 집을 제공하기 위한 주택 건설 목표를 달성하지 못하고 있어 위기는 계속되고 있다.

 

현재 중앙난민청(COA)은 약 57,000명의 난민에게 숙소를 제공하고 있으며, 이 중 16,000명은 공식 거주 허가를 받았지만 전국적인 주택 부족으로 인해 일반 주택에 입주할 수 없는 상황이다. 이 중 26,000명은 체육관, 군 막사, 천막 등을 개조한 임시 주택에서 생활하고 있다.

 

한국에는 100명 이상을 수용할 수 있는 난민 수용소가 단 한 곳뿐이고, 시간이 지나고 한국에 입국하는 망명 신청자가 늘어나는데도 정부는 이를 수용할 수 있는 새로운 거주지 건설 계획을 내놓지 않았다. 대기자 명단이 몇 주 또는 몇 달로 길어지는 경우도 있고, 망명 신청자들은 대기 기간 동안 난민을 위한 쉼터나 친척, 친구의 집에서 잠자리를 구하는 등 스스로 해결해야 하는 경우가 많다.

 

모든 망명 신청자에게는 처음 6개월 동안 재정 지원이 제공되어야 한다. 이러한 지원은 접수 센터에 거주하는 난민에게는 등록 즉시 제공되지만, 거주할 곳이 없는 난민은 직접 신청해야 하며, 실제로 지원 요청의 90% 이상이 거부되고 있다.

 

처음 6개월이 지나면 신청이 처리되든 안 되든 모든 것이 중단된다. 법은 첫 6개월 이후에는 망명 신청자가 일을 할 수 있도록 허용하고 있지만, 그렇다고 해서 모든 망명 신청자가 취업 허가를 받자마자 일자리를 찾을 수 있는 것은 아니다. 그런데 국가는 이러한 문제에 대해 전혀 신경 쓰지 않고 6개월 기간이 끝나면 손을 뗀다.

 

네덜란드의 상황을 살펴보면, 국가는 모든 망명 신청자를 신청 심사 기간 동안 수용하고 수용해야 할 법적 의무가 있으며, 음식과 개인 위생용품을 제공받지 않는 한 매주 생활 수당을 지급해야 한다(긴급 접수 센터에 거주할 경우). 망명 신청이 받아들여지면 거주지를 제공하고 망명 신청자를 지역사회에 통합할 책임이 지자체로 넘어가 망명 신청자가 사회에서 효율적인 구성원이 될 수 있도록 준비시키는 단계가 시작된다.

 

한국에서는 망명 신청이 접수될 때 정부가 난민에게 주거를 제공할 의무가 없으며, 난민으로 인정된 사람은 생활 지원금이나 실업 수당을 받는 경우에만 집값의 40~50%에 해당하는 임대료 지원금을 받을 수 있다.

 

수년 동안 인정된 망명 신청자들은 공공주택을 받을 권리를 얻지 못했다. 최근 한 난민은 정부가 난민의 공공주택 신청 권리를 수용해야 한다는 법원 판결(판결문)을 받았다. 그럼에도 불구하고 정부와 주택 당국(LH-SH)은 법원의 판결을 따르지 않고 난민들이 제출한 신청서를 받아들이지 않고 있다.

 

대통령 집무실 앞에서 기자회견하는 난민 활동가들ⓒ Musab Darwish_서울_2022

 

네덜란드 국민은 대부분 난민을 환영한다. 대부분의 국가가 망명 신청자를 받아들이고 있다. 최근 연구에 따르면 대부분의 네덜란드인은 난민 수용에 찬성하지만, 일부는 난민이 부정적인 결과를 가져올 것을 우려하는 것으로 나타났다. 인구의 5분의 1(22%) 이상이 난민이 네덜란드의 안전에 위협이 된다고 생각한다. 그러나 나머지 절반에 가까운 사람들은 이를 위협이라고 인식하지 않는다. 일부는 정부가 난민뿐만 아니라 시민을 도울 의무가 있다고 생각하며, 위협으로 여겨지는 경제적 난민들이 국가가 제공하는 혜택을 누리고 시민들에게만 주어져야 할 일자리까지 빼앗는 것이 문제라고 생각한다.

 

사람들이 자신의 나라에 머물 수 없는 이유는 여러 가지가 있다. 폭력, 전쟁, 기아, 극심한 빈곤, 성적 지향 또는 성별 정체성, 기후 변화의 결과 등으로 인해 많은 사람들이 탈출한다. 이유가 무엇이든 이들도 인간으로서 동등한 대우를 받아야 한다! 그들은 안전한 거주지를 가질 자격이 있다. 전 세계는 또한 이들을 끊임없이 ‘난민’이라고 부르는 것이 인도적이거나 윤리적이지 않다는 것을 이해해야 한다. 항상 환영받지 못하는 이방인으로 취급받는데 어떻게 그들이 집이 있다고 느낄 수 있을까? ‘난민’이라는 단어는 법적인 용어로만 사용한다면 괜찮지만, 그들이 사회에 통합될 때 더 이상 인간 이하의 대우를 받고 인간 이하의 존재로 느껴지게 해서는 안 된다.